Tuskova Agenda lídrů – návrat do vyjetých kolejí

Přijetí „Agendy lídrů“ podle návrhu Donalda Tuska potvrzuje trend vyšumění reformních nálad v období po britském referendu a v podstatě vystavuje úmrtní list nadějím na zásadní reformu EU.

O tom, že žádná pozitivní reforma EU se konat nebude, jsem psal už v souvislosti s Junckerovým poselstvím o stavu Unie z 13. září. Tento dojem utvrdil projev francouzského prezidenta Macrona na Sorbonně 26. září i neformální večeře vedoucích představitelů členských států v Tallinu 28. září. Úmrtní list všem nadějím vystavila 20. října Evropská rada přijetím tzv. „Agendy lídrů“ podle návrhu Donalda Tuska.

Od reforem k „Agendě lídrů“

Proces reflexe budoucnosti EU členské státy a unijní instituce zahájily bezprostředně po britském referendu v červnu loňského roku. Mnozí si od toho slibovali, že dojde k rozvolnění Unie, k opuštění centralistického kurzu a k návratu některých pravomocí členským státům. Tón diskusi nicméně od počátku (a postupně čím dál více) udávali zastánci „stále užší unie“, kteří měli představu zcela opačnou. Nejprve to byl Evropský parlament se svými silně federalistickými vizemi v trojici rezolucí z února 2017, potom Komise se svou sérií diskusních dokumentů navazujících na Bílou knihu o budoucnosti Evropy (k tématu sociální politiky, hospodářské a měnové unie, obrany, globalizace a financí EU) a návrhem evropského pilíře sociálních práv. Korunu všemu nasadily zářijové projevy J.-C. Junckera a E. Macrona.

Zastánci rozvolnění Unie žádný alternativní projekt nepředložili. Diskuse mezi členskými státy – odkud jedině se takové inciativy daly předpokládat – se od počátku nevymanila z bahna prázdných frází, banalit a přežvykování dávno rozběhnutých iniciativ a trendů – srov. předně závěry neformálního summitu v Bratislavě v září 2016 a Římské prohlášení z března 2017.

28. září 2017 na okraj digitálního summitu v Tallinu proběhlo další kolo diskuse vedoucích představitelů členských států k tomuto tématu. Předseda Evropské rady Donald Tusk zde byl pověřen tím, aby různé zaznívající úvahy včetně podnětů z Junckerových a Macronových projevů převedl do podoby konkrétního pracovního programu. Tusk v následujících týdnech postupně jednal s představiteli všech států a připravoval cosi, čemu sám nepříliš výmluvně říkal „Agenda lídrů“. Výsledné návrhy předložil 17. října. Představitelé členských států v na zasedání Evropské rady 20. října Tuskův návrh jednomyslně podpořili tak, jak byl předložen.

Tuskův jízdní řád

Tuskův výstup byl nad očekávání skromný. Dodal toliko časovou osu s přehledem základních témat, která je třeba předložit k diskusi do června 2019, s úvodním textem na půl stránky. V úvodu se hovoří o „rostoucím optimismu a návratu ambic“, pročež bychom měli „dále posílit své úsilí a přistupovat k práci s větší energií“. Dále je zde vysvětlen účel agendy: „V tomto dokumentu jsou shrnuty hlavní otázky, které chce předseda Evropské rady zařadit na program lídrů v období do června 2019. Některé z nich budou projednány na formálních zasedáních Evropské rady a jiné neformálním způsobem a v závislosti na jejich obsahu ve formátu EU-27 nebo EU-28. Agenda zahrnuje oblasti probíhající činnosti, jakož i otázky, o nichž je třeba diskutovat s cílem nalézt cestu z patové situace nebo řešení klíčových politických témat […]. K těmto tématům budou připraveny ‚podkladové dokumenty‘, v nichž budou jasně vytyčeny politické problémy, které je třeba řešit.“

Z časové osy zjišťujeme, že diskuse by se měly týkat zejména těchto témat: migrační politika, digitální Evropa, obrana, sociální politika, hospodářská a měnová unie, obchodní politika, změna klimatu, energetika, výzkum a inovace, vnitřní bezpečnost, vnitřní trh, víceletý finanční rámec, institucionální otázky (volby do Evropského parlamentu, složení Evropského parlamentu), vzdělání a kultura, strategická agenda 2019-2024, obsazení vysokých unijních funkcí. Žádná věcná řešení zde nenacházíme, jen témata a data jednání. Harmonogram ani témata se vlastně příliš neliší od Junckerovy Cestovní mapy předložené při poselství o stavu Unie.

V dopise Tusk neurčitě přešlapuje kolem toho, do jaké míry by měla EU postupovat jednotně (Juncker), nebo naopak v rámci flexibilní spolupráce s avantgardou vpředu (Macron).

V přiloženém zvacím dopisu na zasedání Evropské rady 19. a 20. října Tusk uvádí, že je třeba zaměřit se na praktická řešení reálných problémů občanů EU a postupovat krok za krokem. Navrhuje postup, který „bude zahrnovat řadu jednání, která budou probíhat na základě podkladových dokumentů, jež budu před těmito jednáními předkládat […]. Tyto dokumenty budou obsahovat informace o sporných bodech a budou přesně popisovat míru rozporů, což nám umožní vést seriózní politickou diskusi. Cílem bude překonávat jakékoli patové situace. Pokud neuspějeme při prvním jednání, budeme muset rozhodnout, zda učiníme další pokus o vyřešení daného problému, nebo zda jedinou možností, jak dosáhnout pokroku, je posílená spolupráce zemí, jež o ni mají zájem, jak je stanoveno ve Smlouvách.“

V dopise Tusk neurčitě přešlapuje kolem toho, do jaké míry by měla EU postupovat jednotně (Juncker), nebo naopak v rámci flexibilní spolupráce s avantgardou vpředu (Macron). Ideálem by mělo být, aby EU postupovala jako celek, ale ambicióznější státy by měly mít možnost jít rychleji dopředu: „Samozřejmě existuje dilema, jak jednotu sladit s dynamikou a jak využít novou energii způsobem, který nás nebude rozdělovat, ale naopak posilovat. Konzultace mě ujistily v tom, že dokážeme svou práci urychlit, aniž bychom narušili svou jednotu. Proto by naše rozhodnutí měla být nadále přijímána v celkovém rámci zasedání s 27 nebo 28 členskými státy, v závislosti na tématu. Jak jsme uvedli v Římském prohlášení, tento přístup nebrání členským státům postupovat v konkrétních oblastech rychleji v souladu se Smlouvami, přičemž další země budou mít i nadále možnost připojit se později. Abych se vyjádřil jasně, jednota se nesmí stát výmluvou pro stagnaci, zároveň však ambice nesmějí vést k rozdělení.“

Po vyjetých kolejích

Přijetí „Agendy lídrů“ potvrzuje trend vyšumění reformních nálad v období po britském referendu. Celá diskuse o budoucnosti EU se v podstatě rozpouští v běžném pracovním plánu, který předpokládá poklidné pokračování již dávno nastoupených projektů a trendů v širokém spektru oblastí. To, zda a do jaké míry dojde k regulérním změnám smluv, využití některých evolutivních klauzulí či navázání posílené spolupráce, není v tuto chvíli jisté. Nelze ani říci, jak se bude dařit jednotlivým běžným legislativním návrhům Komise. Jedno je ale zřejmé: všechny návrhy, které budou u jednotlivých témat předloženy, a všechny nové mechanismy posílené spolupráce povedou jedině směrem k cíli „více Evropy“, ne zpět. Konečně některé iniciativy byly již předloženy (např. evropský pilíř sociálních práv a související návrhy), ohlášeny (např. vytvoření funkce ministra financí či Evropského měnového fondu) či rámcově nastíněny.

Pokud jde o scénáře nastíněné v Bílé knize o budoucnosti Evropy, potvrzuje se předpověď, že další směřování integrace se ponese v duchu určitého mixu tří jemnějších scénářů centralistických scénářů (1, 3, 4). O rozvolnění a provzdušnění Unie, návratu některých pravomocí členským státům či o ústupu z levicově-progresivistické linie si můžeme nechat jenom zdát. Evropské instituce budou v poklidu pokračovat po cestě soustavného plynulého postupu centralizace a prosazování levicově pokrokářské agendy. Pojede se dál v zaběhnutých kolejích vstříc „více Evropy“ a světlým zítřkům, tu rychleji, tu těžkopádněji. Unie se prostě nezmění, a pokud ano, leda k horšímu.

Tomáš Břicháček

Právník a publicista
Všechny články autora